(Por Noberto Carlos Vaca). Hace unos días se acaba de conocer que el Poder Ejecutivo provincial, se encontraría elaborando un proyecto de reforma del “Tribunal de Conducta Policial y Penitenciario”, que reemplazó en el año 2003 a la ex Dirección General de Asuntos Internos.
La reforma debería ser abarcativa, innovadora, y fundamentalmente respetuosa de los derechos de las víctimas de accionar policiales y/o penitenciarios y protectora de un debido proceso, como único Norte que guíe el accionar de la Administración Pública provincial.
VER Nota 2: [Opinión] La ausencia del debido proceso en el régimen disciplinario de policías y penitenciarios.
Este artículo pretende realizar un breve análisis al respecto de lo que parece ser un secreto a voces, pero cuando el río suena, es porque agua trae, sobre un texto legal que estaría analizando introducir en la Unicameral el gobierno provincial y que modificaría la composición del tribunal de conducta.
Desde el Ministerio de Seguridad manifestaron que el órgano sancionador será presidido por un representante del Ministerio Público Fiscal; y que además contará con representantes del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos; del Ministerio de Seguridad; la Legislatura y de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Córdoba (UNC).
Posiblemente verse sobre algún tipo de sanciones y demás cuestiones que denotan un tremebundo fracaso de diecisiete años de funcionarios que se enquistaron en el citado órgano y con resoluciones más que execrables. Pero, no debemos perder la oportunidad, en esta Argentina tan convulsionada, dentro de un gobierno provincial que no supo manejar sus fuerzas de seguridad, de preguntarnos si estamos ¿ante una nueva oportunidad o en las postrimerías de otro gran fracaso?
LA OMNIPOTENCIA
Al estudiar el rol del Ministerio Público Fiscal o de la Acusación, debemos partir siempre del Art. 120 de la Constitución Nacional: “El Ministerio Público es un órgano independiente con autonomía funcional y autarquía financiera que tiene por función promover la actuación de la justicia en defensa de la legalidad de los intereses generales de la sociedad en coordinación con las demás autoridades de la República. Está integrado por un procurador general de la Nación y un defensor general de la Nación y los demás miembros que la ley establezca. Sus miembros gozan de inmunidades funcionales e intangibilidad de remuneraciones.”
Ello fue producto de la reforma Constitucional del año 1994, en donde incorpora este órgano independiente de los tres poderes del Estado, o, al menos, con esa intención. Ello, lleva a pensar, entre otros a quien suscribe, que en la actualidad existe, de modo legal, un cuarto poder o como les gusta llamar a los administrativistas, un cuarto órgano. La realidad, triste realidad, de este país, terminará demostrando que no es así.
En la Constitución Provincial, el Art. 171, esgrime: “El Ministerio Público está a cargo de un Fiscal General y de los fiscales que de él dependan según lo establece la ley orgánica respectiva. Ejerce sus funciones con arreglo a los principios de legalidad, imparcialidad, unidad de actuación y dependencia jerárquica en todo el territorio de la Provincia. El Fiscal General fija las políticas de persecución penal e instruye a los fiscales inferiores sobre el cumplimiento de sus funciones conforme al párrafo anterior, de acuerdo a las leyes.”
Ana Becerra, actual titular del Tribunal de Conducta policial. (Foto: Gentileza El Diario del Centro del País de Villa María).
Vemos entonces que existe una pequeña diferencia: la dependencia o no y en donde queda ubicado cada fiscal o sus representantes: ¿Son parte del Poder Judicial o son un Órgano independiente, como lo ordena la manda superior? Córdoba, tratando de salir de su tibieza característica, manifestó que es un órgano extrajudicial, que están dentro del Poder Judicial. Definición más que híbrida dado a que no responde la pregunta. Lo que se muestra que es independiente, en la realidad es que obra una absoluta dependencia y subordinación al Poder Judicial, de hecho las carreras dentro del Poder Judicial, comienzan siendo como empleados de Juzgado de Conciliación, Prosecretario de Familia, Secretario de Juzgado Civil y Comercial, Asesor Letrado y luego terminan por coronarse fiscales, sin perjuicio de que sigan en carrera y vuelvan a, por ejemplo, una cámara Criminal, como vocales. Así de difusa es la coherencia de la dependencia o independencia del Ministerio Público Fiscal: No existe y ello le da poder y el poder posibilita el exceso en los límites naturales. A modo de ejemplo, en los tribunales del interior, acusadores, defensores y juzgadores ocupan el mismo edificio, cuando no oficinas aledañas.
El ordenamiento ritual en su artículo 71 dice que: “El Ministerio promoverá y ejercerá la acción penal en la forma establecida por la Ley, dirigirá la Policía Judicial y practicará la investigación fiscal preparatoria.” Es decir, limita su función al cumplimiento de la recolección de prueba en primera instancia y como acusador en el debate oral, lo que es conocido como Fiscal de Cámara.
La Ley Orgánica del Ministerio Público Fiscal, en su primer artículo oscurece la confusión y ahonda la inseguridad jurídica: “FUNCIÓN: El Ministerio Público forma parte del Poder Judicial. Goza de independencia orgánica funcional. Tiene por misión actuar en defensa del interés público y los derechos de las personas, procurar ante los tribunales la satisfacción del interés social y custodiar la normal prestación del servicio de justicia. Para el mejor cumplimiento de sus funciones contará con una cuenta especial del presupuesto del Poder Judicial”.
Poco queda por agregar: en el análisis que venimos desarrollando se llega a la conclusión que el acusador público depende del Poder Judicial y también recibe directivas del Fiscal General al mantener un sistema piramidal de mando.
De lo que hemos expuesto brevemente, surge claro que tal lo dicho por maestros del derecho ritual penal, el fiscal no representa los intereses de la víctima, sino los de las personas en general, de los habitantes y ciudadanos del Estado Nacional o Provincial. “… el derecho penal tiene por fin la tutela (subsidiaria) de los intereses generales de la sociedad (v. gr. Art. 12 CN) penalmente simbolizados en los ´bienes jurídicos`, pero que también debe tutelar los intereses concretos de la víctima, y en condiciones de igualdad, ya que el delito no es sólo una lesión a un bien abstractamente protegido, sino que es también una lesión al derecho concreto del ofendido.” (Cafferata Nores, José. “Proceso Penal y Derechos Humanos. La Influencia de la normativa supranacional sobre derechos humanos de nivel constitucional en el proceso penal argentino” Capítulo II: “Derecho de la vícitma a la tutela judicial efectiva” Buenos Aires, CELS, del Puerto, 2000, págs. 41-60).
De ello se coligió una figura resistida fuertemente hasta el día de la fecha: El querellante particular, es decir la víctima devenida en acusadora privada, en este caso sí ejerciendo sus derechos en aras de su propio interés. De esto que simplemente se habla, surgió una fecunda doctrina judicial que terminó con el fallo “SANTILLÁN” (CSJN), en el cual se le permitió al querellante particular acusar en ausencia del fiscal y con ello abrir la jurisdicción. Más allá, y previo a todo, quiso ir “STORCHI” (Cámara Nacional de Apelaciones en lo Criminal y Correccional. Capital Federal, Ciudad Autónoma de Buenos Aires), con un excelente y digno de destacar voto del Dr. Elbert.
En un excelente análisis, Cafferata Nores comenzó a criticar seriamente esto del Ministerio Público como acusador y dueño absoluto del proceso, una figura omnipotente, con facultades amplísimas en pro de la averiguación de la verdad forense de los hechos llevados a sus despachos.
El citado autor, se mostró reticente a que el órgano acusador se convierta en un todo poderoso ya que, como sabemos, el Estado tiene poder y mientras más tiene, más quiere.
Hemos manifestado ello para que el lector comprenda que los límites deben ser cada vez más fuerte al poder del Estado, más aún en un “estado de confusión”, de debilidad de poderes, con un Estado altamente vulnerable y volátil. Donde las normas no hacen más que juntar polvo y ser arrasadas por la realidad casuística y práctica.
Entonces, adentrándonos en el análisis de la presente trama, nos damos con que el supuesto proyecto de reforma del Tribunal disciplinario policial y penitenciario y de algún articulado referido al proceso, no hacen más que otorgar presencia al Ministerio Público de la Acusación, cuestión que adolece de sentido común, cuando la composición se debería dar por concurso (serio) o por designación popular, como sistema republicano que es.
Resulta ser que, ahora, un representante del acusador público va a ser quien juzga a policías y penitenciarios y cuando el juzgado (fiscal o representante) sea denunciado o cometa algún delito, va a ser juzgado por un representante del Ministerio Público Fiscal. Así de burda sería la propuesta del Poder Ejecutivo, quien ya se equivocó bastante en cuanto a la reglamentación positiva del Régimen Disciplinario policial y merecería ser llevado a estrados judiciales.
Por otro lado, esta reforma desconoce el fallo “Diesser” (CJSN), que impide a que quien sea acusador, que termine juzgado, como sería en este caso. Insistimos un representante del Ministerio de la Acusación Pública es quien va a juzgar y a éste, lo juzgan sus pares.
Nada tiene que hacer un representante del MPF, sino es para acusar dentro del proceso, es más, obligaría a una reforma de su ley orgánica, toda vez que ellos acusan en delitos penales, no en infracciones administrativas, si es que tiene que hacer algo dentro de un proceso administrativo.
Esta avanzada que viene realizando el Poder Ejecutivo, en sus distintas alternancias, pero con un mismo sentido, no es nueva. Nótese que comenzó desde el año 1997, cuando se crea la Policía Judicial y se hace un traspaso masivo de policías administrativos a esta nueva unidad; se crea la figura del Ayudante Fiscal, que no hace más que reemplazar al Comisario que instruía; luego se da la creación de la Ley de Narcomenudeo que pone en cabeza de fiscales la investigación de delitos relacionados con la venta de drogas de escasa monta (cosa descabellada y que es realmente digna de análisis); también le da la potestad de crear fiscalías y/o secretarías específicas, con personal policial operativo a sus órdenes directas, ya que se crea la Fuerza Policial Antinarcótico, cuyos integrantes, en su mayoría, fueron designados a propuestas de los fiscales; también se le dio la posibilidad de que dentro de cada fiscalía tenga sus propios investigadores, que tomaron prácticamente independencia de la Policía de Córdoba, para pasar a recibir órdenes del MPF; la o el Ayudante Fiscal (que como su nombre lo indica es la mano derecha del fiscal en la policía), y tal como hemos dicho reemplaza al comisario, pero no con los mismos ingresos, también juzga la contravenciones descriptas en el Código de Convivencia Ciudadana, desconociendo también el fallo Diesser ya mencionado arriba.
Ahora, el Ministerio Público Fiscal va a juzgar las conductas o inconductas policiales. Esto además de ser repulsivo y digno de planteamiento de nulidades, por vulnerar derechos superiores, habla a las claras de un plan sistemático para redimir a la policía a ser un mero agente de tránsito, quitándole todas las posibilidades de accionar y arrodillándolos ante el poder, perdiendo para siempre cualquier tipo de autoridad, pero intuyo que este plan de veintitrés años, no termina aquí, sino que seguirá avanzando. Ya el gran profesor Roque Rafael Jaime, solía decir en sus clases que “llegará un momento en donde el policía solo dirija el tránsito”. Poco falta para ello, pero dentro un plan, no en forma aislada y sin sentido.
Como vemos, la omnipotencia del MPF que tanto criticó Cafferata y grandes doctrinarios y profesores, termina siendo una utopía. A la vez que se pregona con una voz, se hace con otra mano y el plan es claro: que el Acusador Público avance con súper poderes en todos los ámbitos. No olvidemos que de la creación de las fiscalías “Anticorrupción”, poco hemos visto y si hilvanamos todo…. Nada termina siendo casualidad.
¿EL QUE ACUSA, JUZGA?
Como he adelantado, la acusación en nuestro sistema penal se sienta sobre el cuarto poder o Ministerio Público, en la Provincia de Córdoba en el Fiscal General y demás fiscales inferiores, bajo un sistema de rigurosas órdenes impartidas del Fiscal a cargo, como política de persecución penal, en un sistema de tipo piramidal, el que es acatado por todos los inferiores quienes, por supuesto tienen libertad de acción en la estrategia investigativa, sin salirse de los parámetros delineados por el superior.
Anteriormente a la novedosa reforma, como sabemos el “Agente Fiscal”, se encontraba a cargo de investigaciones de delitos cuya pena no superara los tres años. En cambio, los delitos cuyas penas superaran los tres años la investigación del mismo, se encontraba a cargo del juez de Instrucción.
La reforma al Código Procesal Penal, con un excelente tino y con claro entendimiento de la reforma constitucional de 1994, convierte a los fiscales en investigadores, en los encargados de recolectar prueba y, en definitiva, de la parte encargada de la acusación. En su defecto, el juez de Instrucción (que parece que la letra del código parece no poder desprenderse, dado que en varios artículos se nombra al Juez de Instrucción debiéndose entender como Fiscal de Instrucción), se convirtió en Juez de Control y Faltas.
Dicho esto, debemos manifestar que, tal lo adelantado, el Fallo “Diesser”, dejó en claro que nunca una parte que acusa puede ser quien sentencie, dando por aclarado y bien dividido las funciones de cada uno de los integrantes de un proceso. Insistimos, nunca el que acusa puede ser quien juzgue, por una clara injerencia en la división de funciones de los órganos del Estado.
Es difícil comprender como una función destinada netamente a la acusación penal, sea quien también acuse, pero ahora en funciones administrativas. Es decir, no sólo que se le encuentra vedado por la especificidad de la función, sino porque permite la injerencia de un órgano dentro del otro, cumpliendo funciones de juzgador administrativo el acusador penal. Realmente no sólo poco serio, sino que hay un claro y sistemático plan para que el Ministerio Público de la Acusación, tome todas las funciones que le deberían corresponder a otros órganos, deslizando a la Policía de la provincia de las funciones principales que tuvo y dejándole todo lo residual, lo descartable.
No se puede permitir bajo ningún punto de vista que en la nueva integración de un órgano administrativo, quien tiene la función de investigar y juzgar supuestas infracciones administrativas del personal policial y penitenciario, sea un representante del MPF. Si bien se alzarán voces que dirán que la norma que crea el Tribunal de Conducta ya preveía la presencia de un representante de la Fiscalía General de la Provincia, ya esto era irregular y así siguió funcionando, en las sombras protectoras del poder del Estado en general.
Nótese el tinte político que se tiene al momento de plantear la reforma, la ignorancia del derecho o simplemente la impunidad de las acciones, que los mismos órganos del Estado, sabedores de toda esta cuestión técnica, son los mismos que presentan un pseudo-proyecto de reforma del Tribunal de Conducta Policial y Penitenciario, cuando quienes desde hace varios años recorremos la tortuosa senda de litigar en este ámbito sabemos que lo que se necesita es un Tribunal independiente de los órganos del Estado para con ello dar mínimas garantías de no politización o de imparcialidad. Desde la génesis del Tribunal, vemos la selección de causas, como algo ya común, la intromisión de intereses políticos y la nula formación de causas a oficiales superiores o integrantes de la Plana Mayor Policial (en caso de formación de causas, nunca se toma una medida del mismo peso que la que se aplica a oficiales jefes, subalternos y personal subalterno en general).
El Poder Ejecutivo, quiere manejar todos los hilos de esta reforma, escondiéndose en la sombra de un Fiscal penal acusador, devenido en juzgador administrativo. El Órgano ejecutivo es quien designa el Fiscal General, nada pasa sin que sea fiscalizado por el “poderoso” Ejecutivo, solo que con “política”, que de por cierto tiene poco y mucho menos de legal su accionar designado alguien capacitado en recolectar pruebas penales.
CONCLUSIÓN
Que la Provincia de Córdoba, presente un proyecto para reformar el Procedimiento Administrativo Policial y Penitenciario, denota que el que existe es vetusto y vulnerador de derechos. Es un fracaso jurídico que últimamente se viene notando más, al ser más las voces que se quejan de la falta de una normativa clara y concreta.
Si el Poder Ejecutivo quiere vender que una reforma al sistema mejorará la provisión de justicia administrativa disciplinaria, terminará siendo una falacia, sobre todo si es el mismo órgano quien tiene decisión directa en la designación de puestos y estos son políticos. Es decir, un cambio de careta no le hace bien al sistema, si se la termina poniendo siempre la misma persona. La cuestión es de fondo, no de forma.
La reforma debe ser legislativa, con cargos concursados y que respeten el debido proceso, para lo cual hará falta fiscales administrativos, obligatoriedad en la provisión del servicio de defensa, control suficiente de pruebas, y sentencia a cargo de un juez administrativo del Tribunal de Conducta.
Se debe respetar la división de poderes y no permitirse nunca que el MPF se entrometa en funciones que no son las que por Ley Orgánica le corresponde. La Constitución Nacional y la CSJN son quienes marcaron el rumbo a este respecto.
Se debe dar la menor posibilidad de que el Poder Ejecutivo reglamente, dado que la experiencia en el decreto reglamentario positivo es nefasta, con un claro abuso de facultades e intromisión en funciones de otros poderes. Por ende, el Régimen Disciplinario Administrativo y la reforma del Tribunal de Conducta, debe ser netamente legislativa.
Estamos ante una posibilidad de convertirnos en un ejemplo quitando penas que no se ajustan a derecho, creando tipos infraccionales y modificando algunos que quedaron en desuso, de todos modos es cuestionable la creación de tipos infraccionales, y esto excede la presente, pero al ser tan amplios, hacen lugar a cualquier interpretación. La posibilidad de convertirnos en un ejemplo existe, antecedentes hay (Régimen disciplinario policial de CABA). Dependerá de la decisión política convertirlo en un éxito o en un fracaso.
Evitemos que el Ministerio Público Fiscal, siga acumulando poder de la forma en la que lo viene haciendo, es una garantía y un derecho que así sea.
VER Nota 2: [Opinión] La ausencia del debido proceso en el régimen disciplinario de policías y penitenciarios.
* Norberto Carlos Vaca es abogado especialista en Derecho de Familia, y en Derecho Procesal Penal. Técnico Superior en Seguridad Pública. Ex docente Universitario por concurso (Derecho Penal I) y por designación Derecho Penal II (UCES). Ex docente terciario Tecnicatura en Seguridad Comunitaria. Ex Jefe de la Sección Sumarios de la URD San Justo de la Policía de Córdoba.
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