(Por Omar Ruiz *). La Constitución de la República Argentina establece la forma federal de Estado constituida por tres ámbitos de decisión política que son, el Gobierno Federal, los Gobiernos Provinciales representando a veintitrés (23) Provincias, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y los Gobiernos Municipales que son más de dos mil cien (2.100) en todo el territorio nacional.
Los Municipios están reconocidos desde 1853 en la Constitución de la Nación Argentina, en su artículo 5º, “Cada Provincia dictará para sí una Constitución que asegure su régimen municipal…”. Desde mediados del siglo XIX hasta las últimas décadas del siglo XX predominó la interpretación jurisprudencial del Municipio argentino como una entidad autárquica. Recién en el año 1989 la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el caso “Rivademar, ED, 133-536”, reconoce la autonomía del Municipio al decir, “que los Municipios tenían origen constitucional y no meramente legal, por lo tanto, no podían ser disueltos por voluntad de las provincias, y estás a su vez tampoco podían privarlos de las atribuciones mínimas necesarias para el desempeño de su cometido”.
Con la reforma constitucional del año 1994 se aborda la cuestión de la autonomía municipal en distintas disposiciones referidas a las Provincias, por ej. en el artículo 122°: “Se dan sus propias instituciones locales y se rigen por ellas…”; y, en el artículo 123º: “Cada provincia dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto por el artículo 5° asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero”. Esta última disposición constitucional permite, según la doctrina distintos modelos de autonomía municipal según establezca cada Constitución Provincial.
La autonomía que se consagra en la Constitución Nacional es de orden institucional, es decir que los Municipios pueden dictar su Carta Orgánica Municipal o Constitución Local, ejerciendo un poder constituyente de tercer grado; de orden político, eligen a sus propias autoridades en elecciones directas locales, es también de orden administrativo, supone la organización y la prestación de servicios públicos y es de orden es económico financiero, ya que los Municipios recaudan tributos y deciden el gasto empleando recursos propios y de otras jurisdicciones para cumplimentarlos.
Anticipándose a la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, la Constitución de la Provincia de Córdoba reformada en el año 1987, reconoce en el artículo 180° la autonomía municipal: “Esta Constitución reconoce la existencia del Municipio como una comunidad natural fundada en la convivencia y asegura el régimen municipal basado en su autonomía política, administrativa, económica, financiera e institucional. Los Municipios son independientes de todo otro poder en el ejercicio de sus atribuciones, conforme a esta Constitución y las leyes que en su consecuencia se dicten. Mientras que en el artículo 181° al tratar sobre el Municipio, la Comuna y las Ciudades, dispone: “Toda población con asentamiento estable de más de dos mil habitantes, se considera Municipio. Aquéllas a las que la ley reconozca el carácter de ciudades, pueden dictar sus Cartas Orgánicas”. El carácter de ciudades se reconoce a los Municipios de 10 mil o más habitantes.
En los artículos 183° y 184° se establecen los requisitos de: “Las Cartas Orgánicas y la Ley Orgánica Municipal” que deben asegurar: “La elección a simple pluralidad de sufragios para el órgano ejecutivo si lo hubiera, y un sistema de representación proporcional para el Cuerpo Deliberante, que asegure al partido que obtenga el mayor número de votos la mitad más uno de sus representantes”.
Con esta disposición se incluyó en 1987, en la Constitución de la Provincia de Córdoba, el concepto de “gobernabilidad” o “eficacia”, para garantizar el funcionamiento pleno del gobierno y sin bloqueos opositores, en el marco de una democracia incipiente, nacida pocos años antes con la reapertura democrática de 1983. Esta disposición constitucional, de claro contenido político partidario, asegura hasta hoy, que, el partido político que obtiene la mayor cantidad de votos, tiene el control del Concejo Deliberante (órgano legislativo local) para poder cumplir su programa de gobierno.
A 37 años de la sanción de dicha Constitución, con un sistema político gubernamental consolidado en la provincia de Córdoba, resulta pertinente abrir una discusión política y jurídica sobre la necesidad de reformar esta disposición, ya que la misma es violatoria de la autonomía municipal en su ámbito institucional y político, ya que impide un sistema electoral de representación proporcional que refleje de manera equitativa las preferencias de los votantes. A nivel municipal se multiplican las voces que reclaman un cambio constitucional que promueva el diálogo y el consenso a partir de un sistema electoral municipal que proyecte de manera justa la voluntad popular.
En línea con los argumentos expresados, han habido distintos cuestionamientos a la constitucionalidad de la cláusula de gobernabilidad, es así que, en el año 2007, la Convención Constituyente de la ciudad de Villa Carlos Paz, expresó: “Que el artículo 183 inciso 2 de la Constitución Provincial limita la autonomía municipal y recomienda que se arbitren los medios necesarios a los fines de su reforma, para lo cual requiere que la presente declaración se remita a la Legislatura Unicameral de la Provincia de Córdoba”. Además, dicha Convención Constituyente Municipal estableció en la disposición complementaria primera: “En caso de producirse una reforma de la Constitución de la Provincia de Córdoba que abarque artículos referidos al régimen municipal, deberá convocarse a reforma de la Carta Orgánica Municipal para su adecuación a las nuevas normas, dentro de los seis (6) meses posteriores a la Reforma provincial”.
Por otra parte, en 2008 se conformó una “Comisión Consultiva de Expertos” que tuvo por objeto analizar la posibilidad de una Reforma Política Electoral para la provincia de Córdoba, y en un riguroso dictamen que emitió y se denominó “Así no va más”, dicha “Comisión” planteó con claridad la necesidad de abordar esta temática y ponerle punto final a este sistema verdaderamente contrario a la representación popular. Además, en 2019, y en el marco del proceso electoral de la elección municipal de la ciudad de Córdoba, se promovió una “acción declarativa de inconstitucionalidad” ante el Tribunal Superior de Justicia de la Provincia de Córdoba solicitando se declare inconstitucional la totalidad del bloque normativo que ha establecido en Córdoba la denominada “cláusula de gobernabilidad”, artículos 183° inc. 2 y 184° de la Constitución de la Provincia de Córdoba y artículos 137° inc. 3 de la Carta Orgánica Municipal de la ciudad de Córdoba y dicte sentencia por la cual se declare la inconstitucionalidad de la citada norma y en función de ello, tanto el Estado Provincial como los municipios, modifiquen sus ordenamientos respetando las autonomías municipales y la representación popular consagrada en el sufragio.
* Omar Ruiz es abogado, Universidad Nacional de Córdoba. Magister en Dirección y Gestión Pública Local, Universidad Carlos III Madrid. Concejal y Convencional Constituyente por la ciudad de Villa Carlos Paz y Legislador Provincial por la provincia de Córdoba (mandatos cumplidos). Integrante de la Comisión de Reforma Político Electoral de Córdoba.
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