(Por Norberto Carlos Vaca *) Conforme explicáramos en la anterior entrega la llegada de una reforma al órgano disciplinario administrativo y al decreto reglamentario, es un hecho y nunca es fortuito.
Desde el mismo momento de la sanción del Decreto que reglamenta el TÍTULO IV, de la Ley 9728, es decir “El Régimen Disciplinario” policial, se nota una clara ausencia del debido proceso sustantivo, como la falta de terminología clara, de la estipulación de plazos, de la defensa obligatoria de parte del investigado/sumariado. A ello, se suma que el órgano que investiga es el mismo que juzga, no se produce, en definitiva lo que el debido proceso requiere para que sea tal: un fiscal (administrativo que acuse); una defensa obligatoria (que resista la acusación); las pruebas que darán base a esa acusación formal y una sentencia por un órgano independiente, en base a las pruebas recolectadas. Elementos sin los cuales, no podremos seguir hablado de debido proceso.
Ver Nota 1: [Opinión] La reforma del Tribunal de Conducta Policial y Penitenciario, ¿una oportunidad o un nuevo fracaso?
EL DEBIDO PROCESO, ¿SEGUIRÁ AUSENTE?
Tal como hemos dicho, muchas son las dudas que surgen en este proyecto que intenta demostrar que la Provincia de Córdoba es impoluta y no va a perdonar a las ovejas descarriadas de la Policía y del Servicio Penitenciario, las otras ovejas….no sabemos, quizás sigan pastando.
La composición del Tribunal de Conducta Policial y Penitenciario tiene un debido proceso totalmente ausente, si es que se entiende a este como acusación, defensa, prueba y sentencia. Si se lo entiende que la mera existencia de un tribunal que juzga, entonces nada habrá que reformar.
En el inicio a la solución, la Unicameral, con mayoría oficialista sanciona una ley, la Nº 9120, que viene a dar fin a la investigación a cargo de la policía de parte de los mismos policías, lo cual, visto en perspectiva, no estoy en condiciones de decir si, luego de diecisiete años, se mejoró como se esperaba, dando paso a la Creación del Tribunal de Conducta Policial y Penitenciario, cuya letra es cortita concisa y sin mucho que observar.
No son los alarmantes hechos actuales los que hacen repensar la función del Tribunal Administrativo: éste ya no venía funcionando correctamente, presentaba muchas arbitrariedades, siempre teniendo en cuenta que del otro lado hay empleados que, por ejemplo no tienen representatividad gremial, incluso, como veremos, no se requiere abogado defensor para el simple sumariado o imputado.
Recién el Decreto Reglamentario 1753/03 y su ulterior reforma, el Decreto Reglamentario 229/04, son los que le dan forma al funcionamiento del Tribunal. El Artículo 80 de esta norma reglamentaria establece: “COMPOSICIÓN. El Tribunal de Conducta Policial actuará en pleno o a través de sus oficinas, según lo establece la presente reglamentación. Son oficinas del Tribunal las siguientes: a. Oficina de Investigaciones y Aplicación de Sanciones; b. Oficina de Inspección e Inteligencia Interna; c. Oficina de Control de Gestión; d. Oficina de Formación Ética y Democrática. Los integrantes del Tribunal de Conducta y los titulares de las Secretarías, en el ejercicio de sus funciones, procurarán mantener con el personal policial la comunicación y coordinación necesarias en orden a lograr objetivos de excelencia en el funcionamiento de los cuadros policiales, sin perjuicio de aplicar todo el rigor de la ley en todo caso en que, por acción u omisión, se incumpla o pretenda incumplirse este objetivo.”
De lo importante para el presente, es el análisis de la Oficina de Investigaciones y Aplicación de Sanciones, cuyas atribuciones y funciones obran en los artículos 31 y 32 del Dec. Regl. 1753/03, a saber:
–“Artículo 31º: ATRIBUCIONES. La Oficina de Investigaciones y Aplicación de Sanciones tendrá a su cargo la investigación de las faltas disciplinarias y toda otra clase de irregularidades cometidas por personal policial, sea en ejercicio de sus funciones o fuera de ellas, así como el juzgamiento y sanción de las faltas leves y graves. La Dirección de la Oficina de Investigaciones y Aplicación de Sanciones estará a cargo de un miembro del Tribunal, que será elegido por sus pares.
-Artículo 32º: INTEGRACIÓN. La Oficina de Investigaciones y Aplicación de Sanciones contará con dos (2) Secretarías, a saber: a. Secretaría de Actuaciones por Faltas Leves y Graves; b. Secretaría de Actuaciones por Faltas Gravísimas. El Poder Ejecutivo designará y removerá a los Secretarios, quienes deberán ser abogados, con no menos de cuatro años de antigüedad en el título y experiencia en investigaciones administrativas y/o judiciales, ajenos a la institución policial y sin antecedentes de sanciones penales o administrativas. Durarán dos años en sus funciones y su remuneración será equivalente a la de Gerente General. En caso de cumplimentar su función eficientemente y con respeto irrestricto a la ley, podrán ser designados por un único período consecutivo de dos años más.”
Comencemos a desentrañar los artículos que, de la mera lectura dejan mucha tela para cortar, pero centraremos el análisis en la parte que intento desarrollar bajo el presente acápite. Nótese que, cualquiera sea la secretaría, que puede recaer en cualquiera de los vocales, tiene como función: investigar, juzgar y sancionar, es decir, todas las funciones recaen en una sola persona. No se entiende que rol cumple el Tribunal y su presidente, entonces, dado que es un secretario quien realiza todas las funciones del “procedimiento administrativo”.
De ello se colige el exceso en las facultades que tiene el Poder Ejecutivo, quien es el que designa a cada secretario, según se desprende del artículo 32, a su gusto y “piaccere”, y esas facultades son heredadas por el secretario. Claro que es absolutamente desajustado a derecho la función omnipotente que se le otorga a un Secretario, con aval del Tribunal.
Por otro lado, en el Capítulo 7 “GARANTÍAS”, se encuentra otro pilar del debido proceso ausente, los artículos 45 y 46:
-“Artículo 45º: DERECHO A SER OÍDO. Ninguna sanción podrá imponerse sin ser oído previamente el acusado, salvo lo dispuesto en el artículo 40, inciso 1° del presente reglamento. Si no pudiera ser oído el acusado, por negativa de éste a comparecer o agotados los procedimientos legales tendientes a lograrlo, no será de aplicación la regla precedente.
-Artículo 46º: ALEGATO DE LA DEFENSA. No podrá elevarse el informe de cierre del sumario sin previa vista al imputado y, si lo tuviera, a su defensor, para que valoren todo lo actuado y aleguen sobre el mérito de la prueba, exponiendo todo aquello que consideren útil para el ejercicio de su defensa.”
La Jefatura de Policía de Córdoba.
De lo expuesto trataremos lo más importante para el presente análisis: el imputado administrado, no tiene la obligación de designar abogado defensor, solo tiene un mero derecho a ser oído, esa es la garantía, a la que se le adiciona que no puede elevarse el informe de sumario, sin que sea corrida una vista al imputado “y si lo tuviera, al defensor”. Se imaginará el lector que una persona, profesional de la seguridad, no lo es del derecho y que las nulidades de proceso administrativos, sean absolutas o relativas, los planteamientos, la fijación del hecho, la condición y calidad de los testigos, etc., no pueden ser analizados, sino por un profesional del derecho, que no es obligatorio para sancionar a un administrado.
Así las cosas, los Principios Básicos sobre la Función de los Abogados aprobados por el Octavo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado en La Habana (Cuba) del 27 de agosto al 7 de septiembre de 1990 dice que, si bien no hablamos de delincuente, sí es importante a los fines de conocer qué rol cumple un abogado en un proceso. Allí encontramos, entre otros subtítulos: “Acceso a la asistencia letrada y a los servicios jurídicos”, en donde claramente obliga a los Estados partes a los efectos de que comprendan la importancia del rol del abogado en un proceso, como defensor único de los derechos de los imputados (administrativos), incluso a crear un fondo para el pago de la asistencia letrada, en caso de que carezca de abogado, pero nunca se suple o se deja de lado la presencia de un letrado defensor, sería una aberración jurídica, propia de un modelo inquisidor. Reforzamos la idea de que el único garante del debido proceso es el abogado defensor, nada puede lograrse sin él, mal que le pese al Estado, su falta de presencia en cualquier proceso (Arts. 18 y 75 inc. 22), es nula y de nulidad absoluta.
Dadas, así las cosas, el debido proceso entendido como acusación, defensa, prueba y sentencia, no sería justamente “debido”, por adolecer, en todo el rito, de elementos importantes para lograr el cumplimiento del mismo (1).
En “Dictámenes”, 171:324, RPTN, nº 13, p. 150, se dijo: “El derecho de contar con asistencia letrada asegurado por el art. 29 del Reglamento de Investigaciones aprobado por Decreto 1798/80 integra la garantía constitucional de la defensa en juicio, comprensiva también de los aspectos técnicos inherentes a una correcta oposición de la requisitoria sino de la imputación en general. Resulta incomprensible el retaceo en advertir al agente que puede contar con asistencia letrada, desde el momento en que se le sujeta al sumario; semejante defecto no puede purgarse y genera también nulidad absoluta (“Dictámenes”. 166:198)”.
La CSJN, a su vez, sostuvo que “Son violatorias de la defensa en juicio aquellas actuaciones en las cuales no son observadas las formas sustanciales del procedimiento tales como no hacerle saber al proceso el derecho a designar defensor” (Fallos, 298:578, consid. 3º).
Debemos aclarar que, hacerle conocer al imputado, implica el derecho de que puede presentarse con un abogado de su confianza, caso contrario deberían ocurrir dos cuestiones, una de ellas que el Estado le designe uno, y la otra suspender la audiencia, tal como sostiene REPETTO (REPETTO, Alfredo L. “Procedimiento Administrativo Disciplinario”. 1era. Ed. Ed. Cathedra Jurídica. Pág. 198. Buenos Aires. Año 2008.)
Nótese que la acusación, que se logra tras la investigación de la supuesta comisión de una falta administrativa, se encuentra a cargo de una sola persona quien recopilará todos los elementos para dar base –o no– a la acusación, receptará testimoniales, requerirá informes, podrá realizar pericias, etc., para lograr por probada la existencia o no de una falta administrativa.
Luego, con la prueba que recolectó, juzgará e impondrá sanción, en caso de encontrarlos culpable. Todo sin la presencia del abogado, sin posibilidad de control alguno, por el mismo letrado o por peritos. Tras ello, impondrá sanciones. Con esta forma de actuar hemos vuelto a épocas reales, donde “el Rey” concentraba todo el poder, avasallaba y pisoteaba con poder inquisidor.
Entonces, debería darse un debido proceso, entendido como tal, la existencia de un fiscal administrativo, que tenga la carga probatoria. Demás está decir que la forma de designación excede la presente, pero que debe ser un abogado, que sea independiente de cualquiera de los poderes, que cumpla esa función específica, con acabados conocimientos en materia penal y administrativa, especialmente, que su rol garantice la independencia de la investigación, quien deberá ser asistido por un secretario.
La presencia del letrado del simple investigado/imputado, deberá ser obligatoria, para lo cual existen mecanismos, tales como que sean los Asesores Letrados judiciales o sean sorteados de las listas de oficios que confeccionan anualmente los colegios, pero como la especificidad de la materia los requiere, se les deberá hacer conocer para que tipo de trámite se inscriben, caso contrario sería una mera utopía la existencia del letrado en el proceso disciplinario administrativo.
El juzgamiento, luego tensión entre acusación y defensa, será unipersonal o en pleno, de acuerdo a la complejidad de la causa, o por pedido fundado de cualquiera de las partes.
Con respecto a la ejecución de la sanción la misma quedará a cargo del superior inmediato administrativo del sancionado, siendo responsable del incumplimiento, claro está.
Si bien excede la presente, al igual que la supresión del arresto como sanción o medida cautelar, bueno sería que un proceso moderno e innovador administrativo, el sometimiento, de acuerdo a los casos, es decir en casos leves en donde muchas veces la voluntad de la gente tiene un fin conciliador y muestra una policía cercana a la sociedad, la mediación como método alternativo de resolución de conflictos, es una herramienta que evita dilación de tiempo en la resolución de un sumario administrativo y con una simple medida impuesta por el Coordinador del área, podría finalizar el proceso. No son pocas las veces que, ante la supuesta comisión de una infracción administrativa, la gente quiere que el policía pida disculpas, por ejemplo. Será cuestión de capacitar los mediadores de los diversos Centros de Mediación Judicial y poner manos a la obra y evitar la estigmatización, o eventuales daños que trae aparejado el sometimiento a un sumario administrativo que, puede que tenga una duración excesiva y una sanción en el mejor de los casos. La justicia restaurativa debe formar parte del nuevo procedimiento administrativo policial y penitenciario.
CONCLUSIÓN
La reforma, por la mera reforma, con cuestiones espasmódicas, para darle pan y circo a la gente, debido a los supuestos hechos de abuso policial de los últimos meses, no es la solución.
Se debe implementar un sistema operativo que cumplimente los requisitos del debido proceso sustantivo.
Se impone la necesidad de la digitalización del expediente administrativo para una mejor y cabal comprensión –y control– de los actos de gobierno.
La ocupación de funciones del personal que debe formar parte de nuevo proceso disciplinario administrativo, debe ser gente idónea, que escape a la designación por “dedocracia” del Poder Ejecutivo. Los concursos, si son serios, son una solución, sino es un disfraz a la ilegalidad.
Utilizando las palabras del Profesor Eduardo Vázquez Rossi, el proceso (incluso el disciplinario administrativo), debe ser ajustado a Constitución, caso contrario será “Un poco de humos, nomás”, como dice Don José Larralde.
1) Es de destacar el Código de Faltas de la Provincias, tenía el mismo criterio, es decir que el abogado no era necesario en el proceso contravencional. Tras la reforma del mismo y la sanción del Código de Convivencia Ciudadana el patrocinio letrado es OBLIGATORIO.
Ver Nota 1: [Opinión] La reforma del Tribunal de Conducta Policial y Penitenciario, ¿una oportunidad o un nuevo fracaso?
* Norberto Carlos Vaca es abogado especialista en Derecho de Familia, y en Derecho Procesal Penal. Técnico Superior en Seguridad Pública. Ex docente Universitario por concurso (Derecho Penal I) y por designación Derecho Penal II (UCES). Ex docente terciario Tecnicatura en Seguridad Comunitaria. Ex Jefe de la Sección Sumarios de la URD San Justo de la Policía de Córdoba.
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